Světová obchodní organizace (WTO) se dostává do pozornosti komentátorů. Ti rádi mluví o obchodních válkách a krizi WTO. Samotný mezinárodní obchod však není v nikterak zvláštní krizi, neboť opět roste vyšším tempem než světová ekonomika. WTO je především tvořena svými členskými státy. Proto je třeba oddělit, co jsou strukturální problémy WTO jako organizace, a co jsou spíše vnitropolitické problémy velkých zemí, které doléhají i na fungování mezinárodního obchodu.

WTO se sídlem v Ženevě vznikla v roce 1995 a navázala na Všeobecnou dohodu o clech a obchodu (GATT). V porovnání s GATT, která v sedmi kolech výrazně snížila cla na většinu zboží, se WTO nepodařilo dojednat žádnou zásadní dohodu (v rámci tzv. kola z Dauhá). Je třeba si však uvědomit zásadní geopoliticke a ekonomicje rozdíly, v jakých fungovala GATT, a v jaké funguje WTO nyní.

Najdi tři rozdíly mezi WTO a GATT

Zaprvé, GATT vznikla po druhé světové válce, která byla pokračováním první války a velké hospodářské krize. Protekcionizmus krizi prohloubil a přispěl k nepřátelství mezi zeměmi. To se již nikdy nemělo opakovat. GATT byla založena na liberalizmu a mezinárodní spolupráci. Dnes se tento étos vytrácí. Liberalizace světového obchodu sice přinesla nevídaný prospěch většině obyvatel ve vyspělých a postupně i v rozvojových zemích, ale tento prospěch nebyl rovnoměrný. Některé skupiny obyvatel se cítí z globalizace vyloučeny, na což reagují populističtí politici.

Zadruhé, výchozí cla byla velmi vysoká, často několik desítek až stovek procent. V ekonomice dominovalo průmyslové zboží, proto bylo relativně snadné cla snížit. Neúspěch WTO je tak daní za obrovský úspěch GATT. Dnes už v podstatě není cla na průmyslové zboží kam snižovat, i když kvůli obchodu s komponentami (globální hodnotové řetezce) se i malá cla mohou kumulovat. V ekonomické struktuře narůstá podíl služeb a nehmotného zboží. Objevují se nové formy obchodu jako e-commerce. Největší překážkou nejsou cla, ale netarifní bariéry, jako různé standardy a regulace.

Zatřetí, negociační hřiště bývalo přehledné. V éře GATT dominovaly Spojené státy, následované západní Evropou a Japonskem. Ty byly závislé na americké pomoci při rekonstrukci, proto hrály podle jejích karet. Co si tito tři hráči dohodli, to platilo. Zbytek světa tviřil jen periferii. A vždy se dohodlo to, co vyhovovalo Spojeným státům. Dnes má WTO 164 členů. Dohodnout se na bázi konsensu je téměř nemožné až na pár výjimek (dohoda WTO o usnadňování obchodu z roku 2014). Každá země má právo veta, čehož velké rozvojové země (Indie, JAR, Čína) nezřídka využívají. USA již nejsou dominantním hráčem a naléhavěji cítí obavu, že by se musely podřizovat rozhodnutí ostatních.

Bitva začala výstřelem z Washingtonu

To částečně vysvětluje, proč Trumpova administrativa spustila frontální útok, i když některé její kroky se zdají být nevysvětlitelné. Útok je veden jak na hlavní obchodní partnery (chcete-li, protihráče) v podobě ochranných cel, tak na WTO jako organizaci v podobě blokace jejího odvolacího orgánu pro řešení sporů. USA účelově zdůvodnily cla na ocel a hliník zájmem národní bezpečnosti. Když hlavní hráč přestává ctít a podporovat duch mezinárodních pravidel a začíná zneužívat literu různých opatření pro výjimečné situace, způsobí rozkolísání celého systému. Ten se totiž bez psaných i nepsaných pravidel neobejde.

To, že WTO až na jednu výjimku nedojednala žádnou mnohostrannou dohodu, by se ještě dalo přežít. Možným řešením je začít dojednávat vícestranné dohody za účasti “kritické masy” hráčů, které ovšem budou pod dohledem WTO a časem se mohou rozšířit na multilaterální. Něco podobného se začíná rýsovat v oblasti e-commerce a dříve se podařilo v oblasti veřejných zakázek (GPA) či informačních technologií (ITA). Méně preferovanou alternativou je spleť různých bilaterálních a regionálních dohod, protože pro firmy to je méně přehledné a více nákladné. Fragmentace mezinárodního obchodu se nicméně již stávají realitou (z nedávné doby např. dohoda EU-Japonsko či tzv. Trans-pacifické partnerství).

WTO ovšem nemá jen dojednávat nové dohody, ale také strážit pravidla všech dosud dojednaných dohod. Jedním ze základních pravidel je doložka nejvyšších výhod, podle které žádná země nemůže diskriminovat mezi svými obchodními partnery. Proto ostatně o vstup do WTO mají stále zájem nové země, jako Srbsko, Etiopie či Uzbekistán. I pro Velkou Británii je doložka nejvyšších výhod oporou, pokud by došlo na tvrdý brexit bez dohody o budoucích obchodních vztazích s EU.

Kdo hlídá pravidla, když četník podvádí?

Ovšem umrtvení Odvolacího orgánu by bylo fatální. Bez účinného řešení sporů se mezinárodní obchodní systém neobejde. Pokud některý stát porušuje své závazky (např. překračuje vázané celní sazby), může protistrana zahájit konzultace, které nezřídka končí u Odvolacího orgánu. Pokud ten rozhodne, musí být diskriminační opatření odstraněna, nebo protistrana může zavést protiopatření.

Dosud to tak fungovalo, většinou ve prospěch USA. Nyní však hrozí, že Odvolací orgán zpochybní platnost amerických cel, respektive posvětí stížnost ze strany těch druhých. Námitky americké administrativy, jako že odvolací orgán překračuje 90denní lhůtu, se zdají být spíše zástupné. USA se však rozhodly Odvolací orgán zablokovat, když odmítají jmenovat nové soudce. Odvolací orgán tak pomalu “odumírá” a dnes už je na minimální hladině tří soudců.

Ostatní americké námitky jsou více opodstatněné. Systém notifikací o dotacích a dalších opatřeních ovlivňujících obchod pořádně nefunguje. Definice tzv. veřejné firmy je příliš úzká, čehož zneužívají státem řízené ekonomiky jako Čína. Poté, co Čína 15 let od vstupu do WTO automaticky dostala status tržní ekonomiky, je pro USA a EU složitější proti ní zavést antidumpingová opatření. Oprávněná je i stížnost na čínskou ochranu důležitých odvětví a nucený transfer duševního vlastnictví. Hlasitá státní podpora novým odvětvím pod heslem “Made in China 2025” zní jako hrozba, i když vojensko-průmyslový komplex USA v době studené války nefungoval o tolik jinak.

Všichni proti všem

Zdá se, že USA pochopily, že nemohou najednou bojovat proti všem. Nedávno podepsaly trojstranné prohlášení s EU a Japonskem, tedy klíčovými partnery, se kterými postavily GATT. Prezident Trump snad našel společnou řeč s předsedou Evropské komise Junckerem. USA a EU se dohodly na jednání o snížení tarifů na průmyslové zboží (mimo aut) na nulu. Sice to trochu připomíná lehčí verzi dohody TTIP, kterou Trump zavrhl, ale budiž. Mimo rámec dohody zůstává zemědělství (ofenzivní zájem USA) i veřejné zakázky (ofenzivní zájem EU). Obchodní válka nebyla úplně zažehnána, ale zavládlo příměří. Cla na evropská auta zatím nehrozí, pokud se na prezidentově twitteru nedočteme něco jiného.

Jak už to bývá, trojstranné prohlášení je namířené proti tomu čtvrtému, který jej nepodepsal, tedy Číně. Podobně jako jsou kroky prezidenta Trumpa ovlivňovány blížícími se volbami do Kongresu, bude hodně záležet na vnitropolitické situaci v Číně. Zdá se, že prezident Si Ťin-pching má silnou pozici a může dělat dílčí kompromisy či naopak různé americké sankce dočasně ustát. Čína z multilaterálního obchodního systému výrazně těžila a zachování WTO je v jejím dlouhodobém strategickém zájmu. Čínská ekonomika liberalizaci potřebuje, i když to bude liberalizace státem řízená. Čína nedávno zkrátila tzv. negativní seznam odvětví, kde jsou omezeny investice zahraničních firem, ze 63 na 48.

Také EU si musí stanovit chytrou strategii. Dosud byla EU brána automaticky za podpůrce multilateralizumu, který je za jeho podporu připraven i rád zaplatit (tzv. soft power). Touto automatičností a předvídatelností si ale EU vyčerpává část negociačního potenciálu, protože narozdíl od administrativy USA nemá čím hrozit. Proto je rozumné se nevázat pouze na transatlantické partnerství, ale nechat otevřený most i na východ. Ostatně, na nedávném summitu EU s Čínou zaznělo z obou stran konstruktivní prohlášení k podpoře multilaterálního obchodu.

Je Čína stále rozvojovou zemí?

Posledním, a možná největším, oříškem reformy WTO, je definice rozvojové země. Mezinárodní obchod je teoreticky prospěšný pro všechny, včetně rozvojových zemí. V praxi však chudé země z liberalizace nedokázaly těžit, kvůli špatné infrastruktuře či velké byrokracii a korupci. Proto vznikl koncept zvláštního a rozdílného zacházení. Rozvojové země dostaly různé asymetrické úlevy, např. delší lhůty na otevření svých odvětví. Rozvojové země také dostávají pomoc na zlepšení svých obchodních kapacit (tzv. aid for trade).

Skupina však zahrnuje jak nejméně rozvinuté země (LDCs), tak relativně bohaté rozvojové země jako Čína a Brazílie. Není divu, že EU a USA nechtějí dát Číně nárok na stejné úlevy, které byly původně zamýšleny jako pomoc těm nejchudším. Řešením je skupinu rozvojových zemí rozdělit, což je ale skoro nemožné. Čína má skupinu LDCs podmaněnou levnými úvěry a využívá ji ke zvýšení své diplomatické páky na mezinárodní scéně. Navíc cla jsou už tak nízká, že různé preferenční režimy pro LDCs ztrácí svůj preferenční charakter.

USA, EU a Japonsko sice také mohutně investují do Afriky a dalších LDCs, ale nejsou v pozici, že by tam vliv Číny neutralizovaly. Nejde totiž jen o kvantitu peněz, ale i jejich kvalitu (čínské peníze nejsou podmíněné lidskými právy ani environemntálními normami). Washington se nejspíš bude muset s Čínou dohodnout, jinak se reforma WTO nepovede. Na výsledku této dohody závisí nejen budoucnost WTO, ale i celého multilaterálního obchodního systému. Příští měsíce rozhodnou. Mnoho očí bude upřených nejen do Ženevy, ale i Washingtonu, Pekingu a Bruselu.